П’ять хибних припущень. Що не так з новим житловим кодексом

Павло Федорів
Експерт аналітичного центру Cedos

Реформа житлової політики дає шанс водночас гарантувати збереження існуючого житлового фонду та конституційного права на житло для всіх. Як його не упустити?

Днями було опубліковано проект нової редакції Житлового кодексу. Відповідно до указу президента Про невідкладні заходи з проведення реформ та зміцнення держави її мали розробити та внести на розгляд Верховної Ради ще до кінця минулого року, але сьогодні тільки тривають громадські обговорення цього документу.

У 2019 році аналітичний центр Cedos провів комплексне дослідження державної житлової політики та розробив рекомендації щодо її реформування. В рамках цього дослідження було проведене національне опитування, яке показало, що обізнаність і розуміння державної житлової політики у суспільстві є вкрай низьким. Для успіху будь-яких змін потрібно докладати зусиль для пояснення людям, що відбувається і чому.

До прогресивних норм через погані процедури?

Громадські обговорення були призначені наступного дня після публікації документу на майже дві сотні сторінок, що ускладнює можливості громадськості для ознайомлення з ним до обговорень. Більше того, в ході самих обговорень виявилось, що ця версія документу не є актуальною, а замінять її лише після проведення громадських обговорень. Однак вже сьогодні зрозуміло, що існує ризик відтворити недоліки чинного законодавства та втратити шанс по-справжньому реформувати житлову сферу.

Нова редакція була оприлюднена без попереднього напрацювання та оприлюднення нової концепції державної житлової політики. Відсутність концепції не лише робить неможливою критику положень кодексу, але й не дозволяє надати пропозиції, бо незрозуміла логіка, за якою складався кодекс.

Для зміни ситуації необхідна реформа житлової політики

Неможливо зрозуміти, буде він успішним чи ні, якщо не існує наперед визначених в концепції мети та завдань, яких потрібно досягти. Незрозуміло, з кого складався авторський колектив кодексу, чи були долучені зацікавлені сторони, які цінності та принципи закладалися під час його написання, яким автори бачать зв’язок цього кодексу із рештою державних політик.

В ході обговорень очікують не коментарів та зауважень, а пропозицій щодо того, в якій саме редакції треба викласти окремі норми кодексу. Це скорочує можливості для громадської участі, оскільки обмежує можливості людей, які хочуть долучитися до обговорення, але не мають фахових знань нормативно-правової бази.

Бездоказове прийняття рішень

Відсутність концепції державної житлової політики також не дозволяє зрозуміти, які саме проблеми та недоліки наявної політики має виправити нова редакція кодексу. Розмови про те, що чинний кодекс застарів та є радянським, найчастіше зводяться до згадки року його прийняття та жартів про згадки у преамбулі Жовтневої революції.

Твердження, що чинний кодекс «обіцяє усім безкоштовні квартири від держави», є не більше ніж стереотипом. Стаття 34 про так звану квартирну чергу не передбачала надання житла у приватну власність, а лише у користування. Більше того, нова редакція кодексу зберігає принцип, за яким визначається підстава для потрапляння у «чергу» — квадратні метри, які припадають на людину, а не, наприклад, її майнове становище.

Нова редакція кодексу виглядає спробою кодифікувати ледь не усе можливе законодавство у цій сфері, що місцями створює суперечності між окремими її частинами. Попри деталізацію — є навіть стаття про «машино-місця» — без концепції бракує розуміння, що саме і чому вміщено до кодексу.

Всупереч декларативним розмовам про втілення в Україні доказового прийняття рішень та політик, базованих на даних, не наведено обґрунтування та даних щодо проблем, які має вирішувати нова редакція. Чому це так? Бо в Україні катастрофічна ситуація з даними про цю сферу.

Держстат оперує даними, які характеризують сферу будівництва, а не житла — кількість квадратних метрів чи квартир введених в експлуатацію, індекси будівельної продукції тощо. Реєстри не наповнені та не пов’язані між собою. Потреба в житлі визначається або через згадку про сотні тисяч людей, які знаходились у так званій квартирній черзі (не ведеться централізовано понад 5 років), або через згадку про абстрактні квадратні метри житлової площі, які в середньому припадають на «середнього» українця — без деталізації, хто, чому та як володіє цими метрами.

Реформа pro forma?

Текст нової редакції кодексу та обговорення продемонстрували кілька хибних припущень, на які спираються запропоновані зміни, що створює ризики невдачі.

В ході обговорень декілька разів прозвучала теза, що «житлова політика є дуже чутливою, бо зачіпає багато різних інтересів, а тому треба уникати її політизації». Це парадоксальне твердження, бо житлова політика є політикою: це предмет політичної боротьби різних груп інтересів — органів влади, громадянського суспільства, землевласників, забудовників, банків, власників житла та орендарів тощо.

Політична чутливість цієї теми якраз означає, що процес майбутньої реформи має бути зрозумілим різним зацікавленим сторонам. Органи влади, відповідальні за житлову політику, повинні пояснювати людям, якою вона є, може та має бути. Результати нашого соціологічного опитування про житлові умови та ставлення до житлової політики свідчать про те, що нині в людей існують настільки високі очікування щодо ролі держави у забезпеченні житлом, що вони аж не сприймають їх як реалістичні.

Десятиліття мовчання Мінрегіону та відповідальних за цю політику — навіть розділ «житлова політика» на сайті міністерства не дає пояснення, як саме буде гарантоване конституційне право на житло — створили ситуацію, в якій забудовники та їхнє лобі змогли нав’язати власний дискурс і підмінити житлову політику політикою щодо будівництва.

Припущення про те, що для гарантування права на житло «треба просто більше будувати» є сьогодні панівним у медіа, серед тих, хто приймає рішення, та людей загалом. Відсутність даних про сферу житла означає, що забудовники нав’язують політику «треба більше будувати», використовуючи тезу «в середньому на українця припадає стільки-то метрів квадратних житлової площі, в той час як в європейських країнах стільки-то». Це порівняння має мало сенсу, бо не враховує, хто саме, де, як та чому володіє цими метрами. Масова безоплатна приватизація житла в Україні створила ситуацію, в якій ледь не все житло перебуває у приватній власності людей, а тому доцільніше порівнювати Україну не з Німеччиною, Францією чи Данією, а, наприклад, з Румунією чи Болгарією.

Третє припущення, яке виходить із попереднього — житлову політику можливо реформувати, не змінивши решту сфер — політики землекористування, планування та містобудування, оподаткування, фінансування житла, соціальну політику тощо. Ніби можна прийняти нову редакцію кодексу і написати у ній про право придбати, орендувати чи побудувати житло — і цього буде достатньо, щоби люди змогли вибирати між цими варіантами відповідно до своїх потреб і можливостей.
Насправді житлова політика нині є розбалансованою — існуючий баланс форм володіння (власність/оренда) не відповідає соціально-економічному становищу людей та держави загалом. Приватна власність на житло є домінуючою — завдяки масовій безоплатній приватизації житла, але також прихованим субсидіям.

Другою — неврахування повної вартості володіння житлом: витрати на нього зводяться до витрат на купівлю, а далі скорочуються до «комуналки». Це зумовлено тим, що з 1998-го року в з тарифу були виключені відрахування на капітальні ремонти житла. Без таких відрахувань кошти на капітальні ремонти не накопичуються, тому будинки не ремонтуються і вичерпують свій термін експлуатації, поступово переходячи в аварійний стан, що створює ризики надзвичайних ситуацій і небезпеку для життя.

Оренда житла оповита стереотипами, є дорогою і стигматизованою. Ні орендарі, ні орендодавці не обізнані про свої права і обов’язки, і часто їх порушують. Не сформовані фонди житла соціального призначення та тимчасового користування. Це перетворює будь-який інцидент в справжню катастрофу: не всі люди з будинку в Дрогобичі нині мають житло, та й власники помешкань з під'їзду на Позняках, де вибухнув газ, теж в очікуванні.

Четверте припущення, що виходить з попереднього, — стимулювання приватної власності на житло через субсидування попиту на нього є найкращим способом вирішення проблем з його доступністю. Проблема цього підходу в тому, що стимулювання попиту тільки підвищує ціни на нерухомість та потенційні прибутки забудовників, яким ми доплачуємо із бюджету, але не вирішує проблеми доступності самого житла.

Усі нинішні державні та місцеві житлові програми спрямовані на субсидування попиту та відтворюються в новій редакції кодексу — чи то через сплату частини вартості, чи то через пільгові кредити, чи то через субсидування вартості кредитів. Їхня неефективність та несправедливість були доведені ще 10 років тому Національним інститутом стратегічних досліджень, дослідженням Cedos, а головне — Мінфіном, який припинив фінансування пільгового кредитування з державного бюджету понад 5 років тому.

Ці програми не піддаються масштабуванню та спрямовують обмежені публічні ресурси не тим, у кого є найбільші труднощі з доступом до житла, а тим, у кого вже є кошти. Замість допомоги у вигляді даху над головою ці програми пропонують допомогу у придбанні активів обмеженому колу осіб, які вони, можливо, згодом навіть не здатні будуть самостійно утримувати.

І тут ми підходимо до ключового хибного припущення: точкові зміни зможуть вирішити наявні проблеми, а без справжньої всеосяжної реформи можливо хоча б зберегти теперішній стан речей. Відсутність політичних дискусій про житлову політику та причини проблем з доступом до житла лише загострюватиме відчуття несправедливості в суспільстві та створюватиме ґрунт для популізму. Забудовники продовжуватимуть будувати виключно комерційне житло для продажу, а ми фінансуватимемо його придбання для кількох сотень людей в рік із бюджету. Без реформи оподаткування багаті та корупціонери продовжуватимуть скуповувати нерухомість, що її створюватимуть забудовники, з метою спекуляції та отримання ренти. Місцеві бюджети продовжуватимуть втрачати десятки мільярдів недоотриманих податкових надходжень від оподаткування нерухомості, а соціальна інфраструктура не з’являтиметься — не лише тому, що після забудови не залишатиметься вільних ділянок для неї, а й тому, що її не буде з чого фінансувати. А головне — без перегляду того балансу форм володіння житлом (власність/оренда), що склався на сьогодні, ми продовжуватимемо давати все більше і більші субсидії для того, щоб люди зберігали номінальну приватну власність на житло, яке розвалюється, бо грошей на капітальні ремонти сьогодні немає ні в самих людей, ні в місцевих чи центральному бюджеті.

Для зміни ситуації необхідна реформа житлової політики. Вона має проходити всі стадії циклу створення політики: проведення досліджень, визначення проблем і цілей політики, аналіз можливих альтернатив, створення концепції і вже після цього — підготовка проектів змін до кодексів і законів. Кожен з цих етапів має бути прозорим і партисипативним, передбачаючи широкі публічні і політичні дискусії, вивчення громадської думки і залучення громадян. Відсутність цих кроків суттєво зменшує шанси на те, що впроваджені зміни вирішать наявні проблеми, будуть сталими і матимуть підтримку в суспільстві.

Джерело: https://nv.ua/ukr/opinion/zhitlo-u-chomu-problema-zhitlovogo-kodeksu-novini-ukrajini-50167085.html