Місяць до нового кліматичного мита: чого Україні очікувати від ЄС?
Що відомо про прикордонне вуглецеве регулювання ЄС та до чого готуватися українським підприємствам
Не буде перебільшенням сказати, що політики та бізнесмени всього світу завмерли в очікуванні нового регулювання від Європейської Комісії, механізму вуглецевого коригування імпорту (Carbon Border Adjustment Mechanism — СВАМ).
За цим регламентом ті, хто експортує цемент, електроенергію, добрива, сталь та алюміній на територію ЄС, будуть змушені платити кліматичне мито.
В Україні також пильно стежать за розвитком подій. Уряд не лише моніторить ситуацію, а також одним з перших серед країн — не членів ЄС створив відповідну групу, на чолі з Віцепрем’єркою Ольгою Стефанішиною, та розпочав перемовини з Єврокомісією щодо впливу механізму на українську економіку.
Під час травневого візиту до Брюсселю українська делегація обговорила запропонований механізм з комісією, у тому числі з DG TAXUD (Генеральний директорат з оподаткування та митного союзу), який безпосередньо відповідає за підготовку документу, з метою врахування наших позицій.
У той час як СВАМ викликає занепокоєння серед багатьох виробників, для ЄС він – лише один із дванадцяти заходів, запланованих в рамках кліматичного пакету "Fit for 55", де "55" — ціль скорочення викидів парникових газів до 2030 по відношенню до базового 1990.
А це фактично означає зменшення споживання вугілля, нафти та газу, модернізацію виробництв, реновацію будівель, розширення використання відновлюваних джерел енергії, декарбонізація транспорту тощо.
Щоб досягти нового рівня, ЄС переглядає систему торгівлі викидами (СТВ), податки на викопні палива, директиву з енергоефективності, цілі з відновлюваної енергетики, а також готує таксономію "зелених" фінансів, оновлює стандарти викидів для автомобілів та багато іншого. Тому СВАМ потрібно розглядати в широкому контексті політик, і в першу чергу з СТВ, з якою він тісно пов'язаний.
Умови прикордонного регулювання
Згідно з чернеткою регулювання, що була навмисно або випадково злита на початку червня у мережу, на першому етапі СВАМ буде скоріше "лагідним", ніж "жорстким". ЄС розглядає розширення механізму на інші сектори та товари із більшою доданою вартістю на наступних етапах. Але все буде відбуватись повільно, щоб надати торговим партнерам час для адаптації. Не складно собі уявити реакцію торговельних партнерів ЄС, коли одночасно застосовується і СВАМ у повному обсязі, і безкоштовні дозволи у СТВ ЄС. Таким чином, можна зробити висновок, що СВАМ буде впроваджуватись поступово із одночасним введенням безкоштовних квот. Подвійного протекціонізму не має бути, тому чим повільніше буде скорочуватись кількість безкоштовних квот, тим повільніше набиратиме обертів механізм для імпортерів в ЄС.
Нагадаємо, що з початком розробки кліматичного пакету "Fit for 55" ціна на СО2 зросла з 25 євро до 50 євро за тонну, що викликало певну паніку серед енергоємних підприємств країн ЄС, які були змушені платити більше за викиди. Навіть Європарламент відреагував, прийнявши резолюцію щодо продовження підтримки безкоштовних квот для своїх виробників. Цікаво, що незважаючи на те, що більшість з підприємств ЄС підтримують СВАМ, є багато лобістів серед європейського бізнесу, які скоріше на нашій стороні. Вони розуміють, що українська продукція не тільки є для них конкурентом, але й частиною ланцюгів доданої вартості, тому детально аналізують влпив законодавчих ініціативи від Єврокомісії на вартість їх продукції, яка виробляється за допомогою української електроенергії чи металу.
СВАМ буде спрямований на компанії, а не на окремі країни. Таким чином, підприємства, що інвестували в захист довкілля та енергоефективність, отримують конкурентні переваги перед тими, хто цього не робив. Але з іншого боку, такий підхід вже викликає критику європейських екоактивістів, що механізм не мотивує на екомодернізацю інші брудні підприємства, які орієнтовані виключно на внутрішний ринок, а отже, матиме обмежений вплив на боротьбу зі зміною клімату. Єврокомісія планує встановити рівень вуглецеємності для кожної категорії товарів — певний бенчмарк, що буде застосовуватись до всіх за замовчуванням. Якщо в компанії викиди нижчі за таке значення, вона матиме змогу підтвердити його. Фінальний драфт цього пункту для нас також важливий в контексті інтеграції в європейську електроенергетичну мережу ENTSO-E, коли ми зможемо постачати в ЄС електроенергію не тільки з вугільних станцій Бурштинського острова.
Примітно, що планують враховувати як прямі викиди, тобто ті які мають місце безпосередньо на виробництві, так і непрямі – від спожитої електроенергії та теплової енергії. Наприклад, електрометалургія виробляє менше викидів під час самих промислових процесів, ніж конвертерні потужності. Але така "зелена" металургія, як її назвали в Україні, споживає суттєво більше електроенергії, відповідно, викиди від неї враховуватимуться також. Це ж стосується, наприклад, врахування викидів при виробництві чавуну в викидах при виробництві сталі, навіть тоді коли виробництво чавуну формально не знаходиться під операційним впливом виробника сталі. Це так званий підхід повної вуглецеємності продукту за виробничим ланцюгом.
Як рахуватимуть обсяги викидів
Методи розрахунку значень вуглецеємності товарів, тобто бенчмарків, матимуть свої особливості.
Для електроенергії пропонується встановити значення, що буде відповідати середній кількості викидів від електрики саме з викопних джерел палива в ЄС. Однак, країни-імпортери матимуть змогу довести, що викиди в їх енергоміксі нижчі, що, імовірно, буде випадком України.
Щодо інших груп товарів, пропонується розрахувати бенчмарк на основі найгірших 10% установок в ЄС. У той же час, значення для непрямих викидів, як у випадку з електрометалургією, буде дорівнювати середній вуглецеємності енергоміксу країни.
Єврокомісія схиляється до варіанту, коли СВАМ буде відображати європейську СТВ. За такого підходу експортери будуть купувати сертифікати, тобто дозволи на тонну викидів, при цьому кількість дозволів буде необмеженою. Ціна вираховуватиметься як середня ціна у СТВ ЄС за останній тиждень.
На початку може бути перехідний період, за якого буде діяти спрощена система. Це робитиметься з метою пом’якшення ризиків раптового суттєвого впливу на торговельних партнерів. Після перехідного періоду Єврокомісія проведе оцінку щодо включення додаткових секторів до СВАМ.
Важливо, що Єврокомісія представить документ лише 14 липня, тому вся відома інформація не є остаточною. Але можна говорити про високу ймовірність саме таких елементів дизайну. У будь-якому випадку вирішальну роль гратиме наявність прямої ціни на викиди парникових газів у країнах, що не є членами ЄС. Це може бути система торгівлі викидами чи податок на вуглець. Також ЄС може укладати секторальні угоди з країнами, щоб врахувати таку ціну.
Більш складним питанням є те, як ЄС буде враховувати кліматичні політики інших держав, окрім ціни на СО2. Адже існує цілий ряд політик, які накладають додаткові витрати на виробників, але прямо не встановлюють цінник на тонну викидів. Також вкрай важливим є питання практичного впровадження — які конкретно документи та за якими методиками мають готувати наші підприємства, щоб доводити, що їх вуглецеємність є нижчою за встановлений бенчмарк. Те ж саме питання буде й з боку країн, які захочуть довести, що їхній імпорт електроенергії чи певного товару є більш "зеленим". Вочевидь, ця бюрократія потребуватиме мінімум окремого відділу фахівців з відповідними компетенціями та навичками для підприємств, та як мінімум подвоєння кліматичних фахівців у Міндовкіллі та Мінекономіки. В Єврокомісії розмірковують над методологією визначення еквівалентності політик інших держав європейським з урахуванням особливостей цих країн.
Наша позиція, що євро, витрачений на декарбонізацію в ЄС та в Україні, – зовсім різні речі. Так само і вплив ціни, сплаченої за вуглець, на економіку — різний. У Брюсселі перемовна група надала свої попередні пропозиції та погодилася спільно працювати над методом визначення такої еквівалентності. Під нове обмеження попадають усі країни-не члени ЄС — і партнери, і конкуренти ЄС — США, Великобританія, Японія, Китай, Індія, РФ. Виняток становлять лише ті країни, чия система торгівлі викидами об’єднана чи залінкована з європейською, тобто Норвегія, Ліхтенштейн, Ісландія та Швейцарія.
Наявність виключень — це позитивний знак, особливо в контексті можливих позовів до СОТ щодо обмеження торгівлі. У майбутньому розглядається можливість надання винятків іншим країнам, в тому числі СТВ яких будуть залінковані до системи ЄС. Але, на наш погляд, Україні на даному етапі краще шукати інші шляхи щодо можливих виключень чи послаблень. Одним із варіантів може бути апеляція в рамках нашої Угоди про асоціацію з ЄС та членства в Енергетичному Співтоваристві.
Україна, Молдова та Грузія є частиною формату Eastern Partnership, та окремо започаткували Асоційоване Тріо – формат співпраці країн, що прагнуть стати частиною ЄС. Спільна позиція по СВАМ може вироблятись в рамках цього діалогу, та разом з Балканськими країнами на платформі країн Енергетичного Співтовариства, які імплементують енергетичне і кліматичне законодавство ЄС, а отже мають можливість ставити питання про особливі умови. Також Україна отримала пораду, що найкраща стратегія для країн-партнерів, яка дозволить претендувати на особливий режим, – це амбітний національно-визначений внесок, впровадження системи торгівлі викидами та розбудова архітектури кліматичного врядування. Адже ЄС може враховувати не лише пряму ціну на СО2, а й інше регулювання. Але буде складно розраховувати на щось, якщо Україна плануватиме підвищення викидів по відношенню до поточного рівня. Тож Уряд має працювати у кількох напрямках –
1) напрацьовувати методологію щодо визначення еквівалентності кліматичних політик та вести діалог з ЄС щодо своїх напрацювань;
2) надалі розробляти та впроваджувати кліматичні політики, заохочувати підприємства до модернізації;
3) і найголовніше – зосередитись на встановленні адекватної ціни на викиди парникових газів, тобто реформувати існуючі інструменти (податок) та запроваджувати нові (СТВ).
Без відповідних реформ Україні не уникнути СВАМ, і для української економіки буде краще, якщо кошти від сплати екоподатків залишатимуться в країні. У той час, як ініціативність українського Уряду у діалозі з ЄС зіграє країні на користь, важливо не зупинятись на цьому.
Потрібно продовжувати консультації та розпочати офіційні перемовини, як тільки Єврокомісія покладе на стіл законопроєкт. Після цього процес стане задачею не лише урядовців, а й народних депутатів. Адже вирішальне слово буде за Європарламентом, який буде вносити свої правки та голосувати за законодавчу пропозицію після тристоронніх консультацій з Єврокомісією і Радою ЄС.
Очікується, що голосування відбудеться у 2022, а вже повне функціонування СВАМ може розпочатись з 2023. З витоком вуглецю буде боротись не лише ЄС — на нещодавньому саміті Великої сімки було погоджено спільно працювати над попередженням ризиків витоку та узгодженням торгових практик із зобов’язаннями за Паризькою угодою. Тож Україна ще має час на те, щоб проводити переговори з ЄС та втілювати реформи, націлені на зниження викидів. Але часу небагато, і включатись у роботу мають усі — адже тут багато залежить і від парламенту, і від скоординованої роботи інших стейкхолдерів.
Співавторка: Дарина Кулага Старша експертка з EU Green Deal служби Віцепрем'єр-міністерки з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України