ЄС потребує незалежного керованого наукою нагляду за кліматом – Європейської ради з питань зміни клімату
26 березня 2021 р.
Європа не має належної інституційної структури для надійного незалежного оцінювання політики, оскільки регіон вступає у новий, складний і радикальний етап свого енергетичного та кліматичного переходу, стверджують Лола Вальєхо (Інститут сталого розвитку та міжнародних відносин), Аліна Аверченкова (Глобальна ініціатива зі звітності), Матіас Дуве (Інститут екології) та Лазаро Тоуза (Королівський Інститут Елькано). Цього місяця 12 експертних дорадчих органів з 11 країн-членів ЄС опублікували лист до директивних органів ЄС стосовно створення органу на рівні ЄС – Європейської ради з питань зміни клімату. Автори пояснюють, чому це потрібно. В міру того, як зростатимуть амбіції і цілі, рада надаватиме незалежні фахові поради політикам на всіх рівнях. Це забезпечить так необхідні моніторинг і оцінювання протягом усього періоду реалізації політики. Така науково-політична змичка висвітлюватиме зовнішні натиски, з якими стикаються політики, для того, щоб короткострокові рішення ніколи не загрожували довгостроковим цілям. І це вже роблять на національному рівні: 10 європейських країн мають незалежні наукові ради з питань клімату, ще більше їх на підході. Автори пояснюють, що рада, створена на рівні ЄС, підвищить підзвітність і легітимність політики, що змінює всю Європу.
Закон ЄС про клімат – це перший важливий законодавчий акт, що реалізує бачення Європейського зеленого курсу. Він має на меті закріпити зобов'язання стосовно досягнення кліматичної нейтральності до 2050 року, посилити ціль 2030 року (зменшення викидів щонайменше на 55%) та доповнити інструменти ЄС з управління кліматом.
На момент написання статті законодавчий процес все ще триває роком пізніше в рамках тристоронніх переговорів між Радою з питань довкілля, яка представляє країни-члени, Європейським Парламентом і Комісією. Серед ключових питань, що їх обговорюють – пропозиція Парламенту створити до червня 2022 року Європейську раду з питань зміни клімату, незалежний експертний дорадчий орган на рівні ЄС.
Випрацювання і реалізація кліматичної політики – складне завдання, як технічно, так і політично. Кліматична політика повинна ґрунтуватись на найкращому наявному знанні про клімат, проте її також слід формулювати з урахуванням ширших політичних цілей і перспективи, з енергетики почавши та закінчуючи промисловістю і сільським господарством.
З огляду на невідкладність ефективного скорочення викидів, найважливіше, мабуть, те, що ця політика потребує надійної і незалежної системи моніторингу й оцінювання впродовж усього часу впровадження для того, щоб зрозуміти, що працює, а що ні. На рівні ЄС повинна існувати науково-політична змичка, подібна до тієї, що є на рівні країн-членів, у яких створено ради з питань клімату (наприклад, Висока кліматична рада у Франції та Комітет з питань зміни клімату у Великій Британії).
Розгортання неупередженого оцінювання політики
Потреба в неупередженому оцінюванні політики, заснованому на фаховому розумінні рушіїв діяльності з поборювання зміни клімату, лежить в основі створення незалежних експертних дорадчих органів з питань зміни клімату. Дедалі частіше згадувані в літературі як ключовий елемент «надійних» рамок управління кліматом, вони також стають чимраз більшою реальністю на місцях: 10 країн у Європі вже мають незалежні наукові ради з питань клімату, ще більше їх на підході.
Хоч це і «наукові або експертні» ради, їхньою метою не є ані творення, ані огляд існуючого знання про зміну клімату; натомість вони спираються на різні дисципліни (наприклад, науку про атмосферу, біологію, економіку, соціологію тощо) для того, щоб застосувати найкраще наукове знання в регіональному і місцевому контексті для інформування національних політик та оцінювання, чи ті ефективно вирішують кліматичні виклики.
Фахові і незалежні
Отож, такі ради об'єднують експертів з різним, але взаємодоповнюючим науковим і дослідницьким досвідом, усі з яких є визнаними авторитетами, кожен у своїй галузі. Легітимність рад з питань клімату залежить від цієї визнаної фаховості, а також від незалежності її членів. Інституційна незалежність теж має значення: коли ці ради, замість того, щоб вони були внутрішніми органами, створюють поза адміністраціями, чию політику мають оцінювати, в їхніх членів є менша ймовірність конфлікту інтересів, а відтак більше шансів мати змогу вільно висловлювати свої експертні судження. Щоб почати діяти, ця інституційна незалежність вимагає достатніх ресурсів для спеціалізованого секретаріату.
Довгострокова перспектива
В процесі випрацювання політик ці наукові ради діють у ролі наглядача й порадника, оцінюючи відповідність короткострокових рішень довгостроковим зобов'язанням. Їхня роль дуже відрізняється від політичної мотивації обраних посадовців або спроможності адміністрації реалізовувати політику.
Європейські країни створили також різного роду органи з питань клімату, як от спеціальні платформи для залучення зацікавлених зміною клімату сторін (наприклад, місцевих органів влади, бізнесу, молодіжних та екологічних організацій), або для міжвідомчої координації. Всі вони слугують меті зробити кліматичну політику «кращою», але кожен робить це по-своєму.
Спеціалізована і незалежна Рада з питань зміни клімату
На європейському рівні Комісія вже має завдання оцінювати поточні політики та пропонувати нові, проте спеціальна і незалежна Рада з питань зміни клімату змогла б оцінювати узгодженість та синхронізацію розроблених Комісією політик із цілями Закону про зміну клімату. Вона також забезпечувала б надійні докази для обговорення питань, що мають відношення до дій, пов’язаних зі зміною клімату, що відбуваються в Раді ЄС або Європейському парламенті.
Тож такий орган міг би підвищити підзвітність і законність під час запровадження дедалі жорсткішої кліматичної політики на шляху до нульового значення та підтримати роботу Комісії. Жодна з існуючих установ (Європейська комісія, Європейська аґенція з охорони довкілля) не має належної інституційної структури для незалежного оцінювання політики.
Незважаючи на те, що Європейська енергетична аґенція (ЄЕА) проводить моніторинг політик стосовно викидів і пом'якшення зміни клімату країн-членів – в той самий час, коли керівництво Енергетичного союзу посилило правила планування, звітності та моніторингу цих політик – вона не має жодних повноважень, щоб оцінювати поступ або давати цільові рекомендації щодо додаткових дій.
12 експертних дорадчих органів з 11 країн-членах ЄС, що є членами Європейської мережі дорадчих рад з питань довкілля і сталого розвитку (EEAC), опублікували лист до політиків ЄС із закликом підтримати такий орган на рівні ЄС. За належних умов для успіху (незалежності, чітких повноважень, ресурсів) запропонована Європейська рада з питань зміни клімату ефективно доповнила б наявні органи на національному рівні та роботу ЄЕА, зосередившись на формуванні політики і компетенцій на рівні ЄС, та підтримці мети – побудови кліматично нейтральної і стійкої Європи.