Модель Public Service Obligation (PSO) — як частина євроінтеграції України
фото: Illiya Vjestica
На сайті Асоціації "Енергоефективні міста України” опубліковано аналітичний огляд "Зобов’язання з надання транспортних послуг (модель PSO) як частина євроінтеграції України”. Він є підсумком дослідження, що було проведене партнерською громадською організацією "Vision Zero".
Що таке Public Service Obligation?
У контексті законодавства Європейського Союзу, зобов'язання щодо надання публічних послуг — це зобов'язання, покладене на організацію законодавством або договором, надавати послуги, що становлять загальний інтерес на території ЄС. Public service obligation (PSO) можуть діяти в будь-якій галузі суспільних послуг, але поштові послуги, соціальні послуги, енергетика, транспорт і банківська справа — це конкретні сектори, де ця модель є актуальною.
Метою PSO є захист загальносуспільних інтересів. Це може бути захист населення від стрімкого підвищення цін на електроенергію або підтримки виробників електроенергії з відновлюваних джерел з метою впровадження проєктів “зеленої” генерації тощо. Застосування державою цього механізму має на меті компенсувати негативні наслідки впровадження нових ринкових правил у галузі.
В Україні термін PSO вже використовується в галузі енергетики: постачанні електроенергії та газу для населення. У електроенергетиці він звучить як покладення спеціальних обов'язків (ПСО) і запроваджений Законом України “Про ринок електричної енергії”. Його повна назва: “покладення спеціальних обов'язків для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку електричної енергії”.
Міські та приміські пасажирські перевезення у розвинених країнах не є самоокупними чи прибутковими від прямих надходжень з продажу разових квитків та проїзних. Це не залежить від форми власності перевізника (приватний чи комунальний), хоча й може мати вплив на фінальну вартість послуги. Відповідно, перевезення громадським транспортом у містах та приміських зонах вважаються суспільною послугою загального інтересу, яка гарантується державою, зокрема містами чи їх об'єднаннями, задля підвищення якості життя та створення можливостей для мешканців і гостей. Найближча аналогія — вулиці та дороги — спільна публічна інфраструктура, яка фінансується з бюджету і не приносить прямого доходу та потребує значних видатків на розвиток та утримання.
Громадський транспорт, який гарантований державою і фінансується з бюджету як соціальна послуга (як-от, дороги, освіта, охорона здоровʼя тощо), дозволяє зосередитися на якості послуги та її стабільності на противагу підходу самоокупності, який покладається або на високі тарифи або велику кількість пасажирів. В умовах міст, де простір є цінним ресурсом на який претендує багато зацікавлених сторін, якісний та надійний громадський транспорт є запорукою конкурентності економіки та задоволеності мешканців. Автобус чи трамвай, які стабільно ходять згідно з розкладом незалежно від дня тижня, часу доби чи району міста — це більше часу на інші види діяльності, а отже створюються можливості для розвитку та доступу до суспільних благ.
На даний час пасажирські перевезення в Україні організовані на засадах самоокупності, особливо автобусні перевезення від приватних перевізників. Комунальним підприємствам (за їх наявності) в більшості міст, зазвичай, залишаються перевезення пільгових категорій громадян. Це призводить до того, що КП перебувають в постійній кризі. Компенсація за перевезення окремих пільгових категорій пасажирів не покриває всіх витрат підприємства, навіть з урахуванням частки надходжень від платних пасажирів.
Попри наявне правове регулювання в Україні, яке, втім є нечітким і складним до впровадження щодо деяких норм, влада українських міст вигадує власні схеми фінансування послуг чи надання компенсації перевізникам. В деяких випадках компенсація взагалі відсутня, найчастіше для приватних автобусних перевізників. Такий принцип організації перевезень призводить до тінізації доходів перевізників, оптимізації податків, погіршення якості надання послуги для пасажирів (невиконання рейсів, недотримання розкладу, зношеність транспортних засобів тощо).
Євроінтеграційні зобов'язання України щодо транспортного законодавства
Одним із фундаментальних положень Угоди про асоціацію Україна-ЄС є реформування транспортного сектору нашої країни через запровадження моделі PSO у пасажирських перевезеннях громадським транспортом. Попри це, гармонізація українського законодавства з європейськими директивами у цій царині просувається вкрай повільно.
У дослідженні йдеться про те, що втілення євроінтеграційних зобов’язань України у секторі транспорту з боку Верховної Ради перебуває на рівні 19%, що є одним із найгірших секторальних показників. Зволікання із запровадженням моделі PSO в Україні перешкоджає розвитку громадського транспорту та може призвести до руйнації цього сектору.
"Перехід України на модель PSO є не лише бажаним, він є обов’язковим та неминучим. Що раніше будуть створені законодавчі рамки для цього, то швидше органи місцевого самоврядування та місцеві органи виконавчої влади (замовники перевезень) зможуть будувати прозорі та справедливі договірні відносини з перевізниками, що забезпечать надійні транспортні послуги та значні приватні капітальні інвестиції в транспортний сектор", — йдеться в аналітичному огляді.
Public Service Obligation як принцип організації пасажирських перевезень
Модель PSO у секторі пасажирських перевезень громадським транспортом функціонує у державах Європейського Союзу на основі Регламенту 1370/2007/EC з 2009 року. Цей документ визначає принципи організації перевезення пасажирів громадським транспортом у певній географічній зоні. Він визначає механізм взаємодії між компетентними органами та перевізниками, які діють як замовник та виконавець зобов’язань з надання суспільно важливих послуг.
Згідно з моделлю PSO державна або місцева влада (в особі компетентного органу) є замовник пасажирських перевезень залізничним та міським громадським транспортом. Компетентний орган як замовник послуги гарантує та оплачує транспортним підприємствам кошти за надані послуги з перевезень на маршрутах, а надходження від пасажирів стають доходами бюджету. В Україні ця модель також відома під терміном "оплата транспортної роботи" та має декілька прикладів її реалізації. Це, серед іншого, пілотні проєкти "Укрзалізниці" з організації приміських перевезень у чотирьох регіонах країни та досвід Чернігова у запровадженні доплати перевізникам за здійснення перевезень у місті.
У дослідженні йдеться, що модель PSO необхідно імплементувати не лише з огляду на євроінтеграційні зобов’язання України, а й задля вирішення низки критичних проблем громадського транспорту:
- хронічна збитковість комунальних транспортних підприємств;
- недостатній рівень інвестицій перевізників в оновлення рухомого складу;
- значні корупційні ризики в секторі;
- недостатній розвиток автоматизованих систем обліку оплати проїзду (електронний квиток) та електронного моніторингу;
- поточна обмеженість обслуговування маршрутів перевізниками (часова, географічна, інклюзивна).
Законодавчі зміни для впровадження PSO
Зараз міський та приміський громадський пасажирський транспорт в Україні діє в рамках трьох головних законів: закону 1914-IV "Про міський електричний транспорт", закону 2344-III "Про автомобільний транспорт" та закону 273/96-ВР "Про залізничний транспорт". Це перешкоджає синергії різних видів громадського транспорту та їхньому подальшому розвитку.
Для імплементації положень Регламенту 1370/2007/EC, що є законодавчою основою моделі PSO, Верховна Рада повинна ухвалити низку законопроєктів. "На міському громадському транспорті впровадження Регламенту планується законопроєктом 5149 та ще кількома законопроєктами, які системно доповнюють його: 5150, 5151, 5152 та 5185", — йдеться в аналітичному дослідженні ГО "Vision Zero". Зокрема, законопроєкт 5149 передбачає запровадження моделі PSO, тобто нового механізму з надання послуги перевезення пасажирів, що розглядається як послуга загального економічного інтересу та для здійснення котрої необхідно залучити кошти відповідних бюджетів.
"Якщо ж політики України будуть й далі затягувати з виконанням цих зобов’язань, це може призвести до подальшої руйнації сектору громадського транспорту, до припинення діяльності транспортних підприємств та поступового зупинення надання послуг громадського транспорту в сотнях сіл, селищ й міст України. Це, своєю чергою, буде мати масштабні соціальні, економічні, демографічні та політичні наслідки", — підсумовують аналітики ГО "Vision Zero".
Ознайомитись з аналітичним оглядом детальніше можна за посиланням.